Transformando o BNDES

Roberto Castello Branco | Diretor do Centro de Estudos em Crescimento e Desenvolvimento Econômico da FGV

“O BNDES apresentou um crescimento ímpar de musculatura voltada para a promoção do desenvolvimento“: é o que afirma o Relatório de Efetividade 2007-2014, do BNDES. Com efeito, durante o período 2007-2014 seus desembolsos aumentaram, em termos reais, à taxa média anual de 12%, somando R$ 1,350 trilhão. Entretanto, não há evidência de que esse dinamismo tenha contribuído para o desenvolvimento econômico. Pelo contrário, a análise da atuação do BNDES – componente da “nova matriz econômica”- revela que ela produziu várias repercussões negativas sobre a economia brasileira.

Do ponto de vista de finanças publicas, o financiamento pelo Tesouro Nacional da expansão dos ativos do BNDES contribuiu em grau significativo para elevar a dívida pública, ajudando a razão dívida/PIB a ingressar em trajetória explosiva, o que por si só tem impacto negativo sobre o crescimento econômico. Adicionalmente, deixou legado de subsídios, com valor presente estimado em R$ 200 bilhões, a serem financiados pela sociedade ao longo do tempo.

O “boom” de crédito subsidiado privilegiou o financiamento de empresas de grande porte, mais antigas e menos arriscadas, justamente aquelas que têm maior acesso aos mercados financeiros. A atuação maciça do BNDES concorreu para inibir o desenvolvimento do mercado de capitais doméstico, extremamente importante para o incentivo ao empreendedorismo e à produtividade da economia. A oferta de empréstimos a custos muito baixos e sem a obrigação de submissão ao escrutínio de milhares de investidores é tentação irresistível.

A evidência empírica indica que os empréstimos subsidiados do BNDES se limitaram a reduzir os custos financeiros dos tomadores, não tendo estimulado novos investimentos, nem tampouco ganhos de produtividade, essenciais para o crescimento econômico. Sua principal implicação foi a redistribuição de renda da sociedade para acionistas de grandes empresas.

Ao mesmo tempo, o BNDES concorreu para agravar imperfeições do mercado financeiro que dificultam o acesso de firmas de menor porte. É provável que algumas grandes empresas, já decadentes e ineficientes, tenham sido beneficiadas, enquanto empresas menores e mais produtivas tenham sido barradas, restringindo a saudável realocação de recursos na economia.

A estratégia de criação de campeões nacionais, implementada, por exemplo, na indústria de carnes industrializadas, resultou no reforço do poder de mercado de seus beneficiários. Novamente, houve transferência de renda da sociedade para pequeno grupo de acionistas de empresas privadas acompanhada de perda de produto real.

Definitivamente, o financiamento de fusões e aquisições e internacionalização de empresas não pode ser função de um banco público. A desastrosa atividade do BNDES no passado recente recomenda profunda transformação em sua estratégia operacinal. O banco foi instituído em 1952, com o objetivo de financiar o desenvolvimento da infraestrutura de energia e transpores, atividade potencialmente geradora de externalidades positivas e, consequentemente, capaz de contribuir para o crescimento econômico no longo prazo.

Nossa primeira sugestão é retomar a estratégia passada, concentrando suas atividades no financiamento de projetos de infraestrutura, pesquisa e desenvolvimento e meio ambiente, cujos benefícios para a sociedade tendem a exceder os benefícios privados. A aprovação de empréstimos deve ter como diretrizes análises de custos e benefícios sociais, o limite da participação do banco no financiamento de projetos ao máximo de 50% e exigências dos financiados de compromissos com boas práticas de governança corporativa e de anticorrupção.

Os mercados desenvolveram especialistas privados em lidar com riscos de firmas em estágio inicial do ciclo de vida. Contudo, é necessário que o BNDES busque a eliminação de imperfeições que dificultam o acesso a fundos externos por parte de micro, pequenas e médias empresas. Nesse contexto, os financiamentos de projetos de investimento não enquadrados na categoria de geração de externalidades devem ser restritos a empresas com receita bruta anual inferior a R$ 100 milhões. Consistentemente, é relevante que a BNDESPAR, possuidora de vasta carteira de ações, execute em dois anos programa de desinvestimentos de empresas com valor de mercado superior a US$ 300 milhões em 2016.

O emprego da TJLP, taxa determinada discricionariamente pelo Conselho Monetário Nacional (CMN) e sem o mínimo de transparência, é outra distorção a ser eliminada. Para começar, é incompreensível que uma taxa de juros de longo prazo seja sempre inferior à taxa de juros de curto prazo de política monetária, a SELIC. Concebida para ser uma taxa flutuante em empréstimos de longo prazo, a TJLP raramente flutua. Nos 40 trimestres do período 2007-2016 foi alterada somente nove vezes, com amplitude de variação muito pequena. Porém, caso o CMN decida por maior volatilidade, os tomadores de crédito simplesmente não terão como se proteger de oscilações de variável fixada discricionariamente.

Sugerimos então substituir a TJLP por taxas de juros livremente determinadas pelo mercado, como as taxas de CDI ou de NTNs de prazo longo, o que, a nosso ver, corrigiria as distorções apontadas. Finalmente, vale a pena relembrar que o BNDES é uma entidade 100% controlada pelo Estado, o que, consequentemente, envolve a gestão de recursos da sociedade.

Tal como empresas que recorrem ao mercado de capitais, obrigadas a dar transparência de suas atividades a acionistas e demais stakeholders, inclusive sobre emissões de ações e títulos de dívida, não deve haver sigilo bancário das operações do BNDES, sendo recomendável que o Congresso aprove projeto de lei nesse sentido. Em nossa opinião, a transparência mitigaria a politização tão frequente nas operações de bancos públicos e o consequente desperdício de recursos da sociedade, barreira efetiva ao desenvolvimento econômico.